编者按：
随着我国人口老龄化趋势的加剧，如何借鉴国际经验，发展银发经济成为当务之急。日本作为全球老龄化程度最高的国家，其银发经济的发展历程和政府举措为我们提供了宝贵的参考。本文详细梳理了日本银发经济的发展历程、产业形态及政府作用，旨在为我国银发经济发展提供借鉴，希望能从中汲取经验，为我国银发经济的繁荣发展贡献力量。
日本作为全球老龄化程度最高的国家（日本总务省2023年9月数据：65岁以上老年人占总人口比例29.1%，位列世界第一），预计到2040年第二次生育高峰期（1971—1974年）人口（年龄超65岁）将占总人口比例近35%（陈益彤，2024）。我国65岁以上人口占比接近日本28年前水平，中日在银发经济发展关键期（1980年—-20世纪90年代）的人口结构密度和地缘文化等方面的相近性，使其政府举措对我国银发经济发展战略研究具有较大的借鉴意义。
一、日本银发经济的发展历程
1.日本银发产业的地位、形态、情势
日本经济经历1980年代长达十年的牛市之后资产泡沫开始破灭，反映日本经济发展的日经225指数持续下行（“银发经济”指数成分股的大部分标的在20世纪90年代并未上市，不具备产业代表性），到2012年前后才缓慢复苏（2008年金融危机影响至深）——“银发经济”主题指数则提前两年企稳，2010年“银发经济”进入加速增长通道，对整体经济的贡献率迅速增加。
日本银发产业服务端上市公司则涉及护理人员人力资源和老年人餐饮等领域，生产端上市企业则来自三大产业链（国信证券研究报告《老龄化时代下银发经济的投资机会》），一是养老院和老年人住房管理，含老年住宅、付费养老院、医疗养老中心等十余类；二是与养老院和老年住宅市场相辅相成的服务配套，含护理、康复等；三是护理设备租赁和制造，含护理床、助行器等。服务端上市公司则涉及护理人员人力资源和老年人餐饮等领域。
日本银发经济的业态情势：服务端围绕老年人衣食住行、康复护理的各类消费场景应运而生，顺应老年人健身休闲、文化旅游、金融支持等多方服务需求的产品快速增长；生产端加快数字工具和技术开发及实施步伐，促进老年劳动力更好地参与生产和分享智慧养老福利。日本适老化产品和服务的供给居世界前列，其发展方向已逐渐由“适老化”升级转变为“无龄感”。
2.日本银发经济演化的主要阶段
在日本的人口老龄化进程和经济格局变迁中，以物质生产为主的制造业和建筑业开始加入银发经济行列，促进了银发产业链条及其规模化的初步形成：经历了银发服务和银发产业发展，形成了包括服务业、产业、金融业在内的银发经济发展的路径。
（1）发展初始阶段——养老需求与养老服务兴起（1970年至20世纪80年代）
这一时期的特征是老龄人口不断增加导致的适老产品及服务的需求为世界石油危机重创下的经济提供了产业结构调整空间。日本政府这一阶段颁布实施了一系列法律法规，各级政府的举措和社会各界的参与推动日本养老服务迅速兴起。
养老需求与结构调整——1970年，日本进入轻度老龄化社会，以老年人为主要需求和消费者的产品和服务逐渐出现（彭希哲和陈倩，2022）。1973年，第一次世界性石油危机严重冲击了制造业为主要经济支柱的日本经济，开发服务业成为调整产业结构应对经济危机的重要路径，银发服务业正是这一背景获得新的发展空间。
法律保障与政策导向——1980年起，日本陆续出台《老年人保健法》和《关于确保老年人医疗的法律》（1982年）、《社会福祉士和介护福祉士法》（1987年）、《高龄老人保健福利推行10年战略计划》（“黄金计划”，1989年），提出实现保健、医疗、养老服务的一体化，完善“在宅养老”社会志愿体系。这些法律法规体系和战略规划引导日本银发经济快速发展。
政府推动社会参与——1985年11月，日本厚生省社会局设置银发经济行业发展行政窗口（银发服务振兴指导室）；1986年6月，内阁府颁布《长寿社会政策大纲》（提出发展银发服务规划）；1987年3月，成立民间自治团体“银发服务振兴会”；1987年，各都道府县开始成立促进长寿基金会，在资金上扶持私营民间机构参与银发服务行业；1988年，日本建立银发服务机构认定制度以保证银发服务质量。日本银发服务发展时期的产品和服务的供给侧由市场供应商、互助组织及公共服务合作组织构成，需求侧主要来自基本生活、文化娱乐和介护等方面。
（2）产业整合阶段——跨界跨业融合发展（20世纪90年代）
1995年，日本在进入中度老龄化社会（老龄人口率突破14%）时逢经济泡沫破裂——此前，颁布《关于生活辅助用具研究开发及促进普及的法律》（1993年）以确保老年人能够更好在居家养老，颁布《中心建筑法》（1994年）推动老年住宅发展和无障碍化设计，特别是制定了“新黄金计划”《新老年人保健福祉推进十年战略》（1994年）；引导日本银发经济快速发展并使其在日本整体经济的贡献率迅速增加。
强化公共福利设施基础建设促进良性循环并解决老龄化问题成为产业经济发展的重要一环，各地政府积极改建养老福利设施，大力促进养老护理和旅游业发展。新兴养老产业与养老服务为经济提振注入活力，日本“银发经济”指数于2010年企稳走强，先于日经225指数两年（2012年）走出低谷。
1996年颁布《老龄社会对策大纲》直到2000年推进“长期护理保险制度”期间，日本完成了从政府购买和财政援助等方面的政策建构，并破除了社会团体和个人介入银发产业的限制。
以养老院建设、适老改造和无障碍公共设施改造等为核心的产业获得发展机遇并与银发服务接轨，奠定了银发经济领域扩张和拓展的基础。民间资本开始关注养老领域，吸引大批民间制造业、服务业、金融业进入养老领域。
（3）全方位发展阶段——大格局逐渐形成（2000年至今）
日本《介护保险法》于2000年开始实施（1997年制定），以其为核心的长期护理体系经历了5次改革：2005年改革加强“护理预防”应对老年人日益增长的对“支援”和“护理”需要，2008年改革强调“监督与管理”以规范不法规行为；2014年改革加强养老的综合性和养老、医疗和介护之间的协调并保障介护人才队伍稳定，促进服务质量的提升、抑制保费的过快增长；2017年改革重视“介护状态重度化的预防”和“高龄老人自立支援”，以很好地适应养老服务发展的新情况和新需求。长期护理制度的不断改革完善，使更多营利性私营企业和非营利性社会组织参与到养老照护产业。介护保险负担老年人90%介护费用，把12种生活辅助用具租赁与5种生活辅具购买纳入保险支付范围，促进了生活辅具产业的发展。
日本养老照护产业成为日本银发经济的重要组成部分，也成为刺激日本经济发展的主要动力。长期护理保险制度推行的当年，银发经济市场规模便从5，267亿日元（1989），快速增长至3.6兆日元（2000）；到2014年，市场规模突破了9兆日元；预计到2025年，市场规模将成倍增长，将增至18兆日元以上。
二、日本政府在银发经济发展中的作用
日本政府在银发经济发展中出台的政策旨在应对老龄化压力，并非旨在规划“银发经济”为某种形态；以下均使用日本政府的“行动”而非“战略”。
1.行动的基础——托底性养老保障制度不断完善
日本政府在银发经济初期行动的基础，是人口老龄化到来之前就已建立起来的法律体系和行动规划。《国民健康保险法》（1958-1959）和《国民年金法》（1961）实现医疗保险和养老金的全面覆盖，《老年人福利法》（1963）进一步扩大了对老人的社会援助的社会化。
这些托底性养老保障构成日本进入老龄化社会之初（1982-1989年）推出“健康老龄化”项目和国民健康保险、养老保险、医疗保险、看护保险等社会保障制度的地基和支撑，老年人得到必要的资金保障使银发经济由单纯服务业向生产与服务的两侧扩展。
2.行动的持续性——从“黄金计划”到“新黄金计划”
日本政府关乎银发经济的规划性动作始于为保障老年人社会福祉制定的“黄金计划”《高龄老人保健福利推行10年战略计划》（1989年），同年实施的《社会福祉士及介护福祉士法》（1987年颁布）则标志着日本养老服务业人才培养体系和官方认证机制的形成，确立了养老服务队伍专业化发展方向和护服务人员（介护福祉师和社会福祉师）国家资格考试制度。
1994年，日本出台“新黄金计划”《新老年人保健福祉推进十年战略》，随之将“银发人力资源中心”纳入法律认可（1995）并颁布了《老龄化社会对策基本法》，强调通过提高老年人工作参与积极性和确保多样化的工作机会、建立全面提供适当医疗卫生服务和福利服务的制度、确保终身学习机会、促进适合老年人顺利使用的公共设施的发展等措施以推进经济社会健康发展。
3.行动的里程碑——从《介护保险法》到长期护理体系改革
日本政府在银发经济发展中的标志性策略是《介护保险法》实施以来，通过对长期护理体系的一系列改革，不断加宽、加长、加强着银发经济的范畴轮廓、产业链条、连接网络——仅就长期护理体系最近一次改革（2017年）的次年（2018年）而言，日本居家护理服务机构数量便达到43,333家（参考《护理服务设施/事业所调查》），为《介护保险法》实施之前十年的40多倍（1990年1,078家）。
长期护理体系促进了日本银发经济中的生产要素所有权和产品分配权的重塑，供给侧两端（服务端和生产端）在新开拓的护理保险市场中交叉和重组，将银发经济推向边界更加模糊、领域越发宽广、竞争更加充分的产业格局，大力促进了银发产业的全方位发展和市场规模的迅速扩大。此外，长期护理体系改革推进了各地政府因地制宜地推动以社区为单位的医疗护理合作体系，吸引民间资本参与银发经济的方方面面，营造具有公共性格的银发经济氛围。
4.行动的新靶向——从智慧养老到积极养老
日本银发经济已经形成了较为成熟的商业体系，在商品消费上，有细致入微的商业服务和精益求精的商品；在场景打造上，关切老年人的心理状态；在客群细分上，注重年龄段和多元化的价值观及个体偏好。
在AI技术不断发展的进程中，日本政府加强对提供老年人产品服务行业尤其是智慧养老服务行业的税收减免政策（如初创企业在开发老年人使用的夜灯、紧急呼叫设施等智能家居设备时，可以申请政府的研发补助资金），对“智慧型”产品和服务给予在税收优惠和补贴。日本企业更加重视养老辅助机器人、网络服务、VR技术、监控设备领域的研发和投入。
2021年4月开始实施的《老年人雇佣安定法》（修订）要求企业为希望工作到70岁的员工提供机会，还设立“继续雇佣补贴金”激励企业继续雇佣老龄员工。修订后的《老年人雇佣安定法》主观上为缓解养老金财政紧张等问题（将退休年龄从65岁推延到70岁，并将伴随人口寿命增长继续推延），客观上既有满足有事业情怀且身体健康的老人群体再就业意愿（使其老年生活从“享老”方式转向“乐老”模式），也通过增加了部分老年人可支配收入以保障养老产品及服务供需两侧；其对“积极养老方式”的促进作用毋庸置疑。日本在探索适合老年人就业的路径方式并努力打造“终生劳动”制度的社会环境，修订后的《老年人雇佣安定法》是否得以促进此愿景之实现则有待检验。
责编评论：
文章深入剖析了日本银发经济的发展历程，从产业地位、形态、情势以及政府作用等方面进行了全面阐述。作者以详实的数据和案例为依据，展现了日本银发经济的演变过程。值得关注的是，日本政府在银发经济发展中的持续行动和策略调整，为我国政府应对老龄化问题提供了有益借鉴。同时，本文还提到了日本银发经济中的创新举措，如智慧养老、积极养老等，这些理念和实践对我国银发产业的发展具有极大的启示意义。本文的研究成果对于政策制定者、企业及社会各界都具有很高的参考价值。
资料来源：
根据新华养老周刊微信公众号2025年1月26日发布的《他山之石 | 日本银发经济演进及政府举措》缩写整理而成。
（本文责任编辑：李辰龙）
